聚焦“土地功能的变化与‘以地谋发展’模式转型”，CMF中国宏观经济专题报告发布！

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6月23日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第29期）于线上举行。百度APP、网易财经、WIND、搜狐财经、财经、和讯财经、中国网、同花顺财经、南都直播等多家媒体平台线上直播，同时在线观看人数近百万人次。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“土地功能的变化与‘以地谋发展’模式转型”，知名经济学家毛振华、沈坤荣、陆铭、丰雷联合解析。

论坛第一单元，中国人民大学经济学院党委书记兼院长刘守英代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告围绕四方面内容来展开：

一、“以地谋发展” 模式的衰竭； 

二、2016年以来的转型尝试；

三、三大政策的短期与长期影响；

四、政策建议。

一、“以地谋发展” 模式的衰竭

报告指出，中国“以地谋发展”模式和任何一个国家的经济转型相比都具有独特性，中国的土地在结构转型与发展模式中出现了一些非常典型化的事实，这些事实和一般经济转型过程的表现差别非常之大，非常之独特。这种独特性体现在四个方面：

第一，土地推动的经济增长。中国的土地在经济发展中起到非常独特的作用，我国往往通过差别化指标分配实现增长目标。90年代为了沿海发展战略，主要的指标配置在沿海地区；而2000年后为了配合西部大开发和东北振兴战略不断调整土地指标配置。尤其当经济增长乏力的时候，一般通过用地指标差别化分配来刺激经济增长。除此之外，我国通过土地的宽供应保障经济增长速度。2004年至2017年，国有建设用地年供应量从28.64万公顷增加到60.32万公顷，年均增长6.4%，拉动同期GDP年均增长13.37%。而通过数据也可以看出借助基础设施和其他用地放量供应支撑的土地融资保障了我国的基建和公共投资。为了应对2008年金融危机，我国的基础设施和其他用地在各类用地占比从2008年之前的22.55%提升至2017年的60.54%，同时我国也从2008年开始允许大规模土地融资。大量的基础设施和其他用地流入平台公司并用做土地抵押融资，这事实上保障了基建和其他公共投资的建设。

第二，土地推动的工业化。在80年代末、90年代中期，我国的乡镇企业工业化转向园区工业化，而园区工业化非常重要的特点就是地方政府通过土地建园区，借助土地融资建设园区基础设施，而企业则通过土地进行抵押融资。这种土地制度安排在很大程度上吸引了企业向工业园区集中。另一方面，国家通过压低工业地价维持了制造业低成本竞争优势。2000-2018年间包括住宅商服用地在内的经营性用地价格上涨迅速，工业地价年均涨幅只有3.5%，配合土地抵押等政策使得我国建立了世界上基础设施投资条件最好的工业园区，这也维持了我国制造业的成本优势。

第三，土地推动的城市化。2008年以后中国城镇化快速推进的一个非常重要的原因就是土地的推动，使中国在短短的时间内完成了不同等级、不同规模的快速城市化进程。土地推动城市化的机制，一是强制低价征地来扩张城市；二是控制住宅和商服用地供应，实现政府出让土地收入最大化；三是得益于城市建设融资的主要工具城投债，2008年到2017年整个城投债为城市建设投资提供了巨额的资金来源。

第四，土地资本化与资本形成。2008年以后通过投融资平台“以地融资”形成的资本，中国获取了非常独特的城镇化和工业化资本来源。在整个经济结构转变过程中，中国通过土地制度的改革和结构的转变实现了土地的资本化，这一土地的资本化过程和其他任何一个国家的资本形成过程相比都具有独特性。

而近些年来，这种“以地谋发展”模式出现了明显的衰竭，借助“门槛效应”可以对其进行分析。首先这种“门槛效应”体现在地方经济发展的“门槛效应”上。这种所谓的地方经济发展的“门槛效应”就是指就与经济发展的关系来讲，超过一定的门槛值以后继续增加土地供应对经济发展的带动效力开始下降。目前我国全国范围和东部地区有明确的门槛值，虽然中西部地区没有明确的门槛值，但是研究表明中西部地区继续增加土地供应对经济发展并没有好的带动作用。其次就是地方工业化的“门槛效应”。类似于地方经济发展的“门槛效应”，地方工业化进程中当土地供应达到一定的门槛值，低价、大规模供地对工业化进程的带动效应降低。最后这一点在地方城市化的进程中也有同样的体现。“以地谋发展”模式从2008年以后一直到2016年期间持续推进，但从全国范围看来，继续放地对经济发展、工业发展、城市化推进的效应都在越过门槛值后出现效应下降的情况。

二、2016年以来的转型尝试

2008年以来中国形成了以地融资、靠土地抵押来支撑发展的“以地谋发展”的模式，主要靠金融支撑，以土地为工具、以平台作为主要手段来支撑发展。但2016年开始，随着国家出台相关政策不再允许地方政府用土地抵押，这一模式的形态也出现了相应的变化。

第一，增速下降趋势下土地供应量增加。我国GDP增长在2016年以后持续下行，但是建设用地的供应量反而增加。究其原因，主要在于中央政府不允许土地抵押以后，地方政府在没有其他发展方式的情况下还是靠土地求生，并且转而依靠更大的土地供应量来维持经济体系的运行。

第二，基础设施和其他用地供应面积及占比下降。支撑平台的基础设施和其他用地供应在这时开始下降，这说明地方政府已经无法再把土地用在平台和基础设施方面，反映出抵押政策的效果在供地上开始显现。

第三，征地扩张城市化模式继续。2016年以后地方政府建成期的扩张、征地和城市建设用地的扩张都在大幅增加，继续开始延续2008年之前的征地扩张的城市化的模式。

第四，工业用地供应面积和占比回升。我国的工业用地占比在2016年下降至20%，但是随着国家对政府利用土地进行抵押融资出台相关限制措施之后，地方政府的工业用地供应出现上升。

第五，居住商服用地供应面积和比重均上升。随着国家对土地抵押的相关限制趋严，居住商服用地供应面积的比重也开始上升，地方政府对房地产的依赖也在逐步上升，我们也要警惕有些地方政府回归到以往的卖地模式上。

第六，房地产开发和销售上升，但增速下降。2016年以后房地产不断限价，房地产的开发投资与新开工面积的量在增长，但是速度在下降。这主要由于房地产用地上，保障性和公住性房屋的比重不断增加，商用性房地产增速并不明显。但是也要看到中高收入购房人士的改善型住房消费也支撑了整个房地产市场的上涨趋势。

第七，土地出让收入增加，土地财政依赖程度回升。目前有些地方政府对土地财政的依赖开始增加，开始回归到2008年以前的模式。尤其是在相关政策限制地方政府的土地抵押行为之后，地方政府对土地抵押依赖又转向地方政府财政对土地收入的依赖，并且我国的经济体系对房地产市场的依赖相对较高。

三、三大政策的短期与长期影响

2016年重回卖地模式后，与2008年之前的卖地模式还是有着非常明显的差别的。2008年之前地方政府卖地主要是为了谋发展，推动工业化和城镇化。而地方土地抵押限制政策出台后，地方政府更多是为了维持大量债务的运行而不得不选择卖地求生。也是基于这一点我国出台三大政策，通过短期和长期影响对相关问题进行规范。

（一）规范土地收入，叫停土地抵押

2003年，国家制定土地招拍挂制度，并且在2008年特批地方政府发行2000亿元债券；2009年人民银行、银监会出台了一系列关于融资平台政策，支持有条件的地方政府组建投融资平台发行企业债。这些措施也直接导致了地方债务增加，2010年地方政府债务规模达到了10.7万亿。

基于这一情况，2014年开始，国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，主要完善地方政府举债和融资的机制；2016年2月2日，财政部、国土部、人民银行、银监会四部委发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，对现有的土地储备机构进行全面清理，土地储备机构的融资功能不复存在；2018年6月，自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，严禁以政府储备土地违规融资、严禁将储备土地作为资产注入国有企业。

这些举措的目的在于打破2008年后形成的“以地谋发展”的模式。在禁止土地抵押之后，相当于将土地融资切断，这也使得地方政府一方面需要出售更多的土地，另一方面需要大规模举债。2020年度兑付金额巨大，与再融资发行量相比仅多出1000多亿。经过长期累计，地方政府返本的压力不断上升，地方政府基本丧失了自给自足偿还债务的能力。

此外地方城投债也急剧增加。目前城投债和地方债到期规模逐步扩大，从2020年开始已经进入兑付高峰期，甚至部分地方的债务压力凸显，信用风险事件频发。土地抵押融资时期我们所面临的主要风险是银行的金融风险，而在融资平台限制之后整个中国的风险表现为地方政府的债务风险。

（二）集中供地

2021年出台了土地集中出让制度，所谓的集中供地是指集中发布出让的公报，原则上每年不超过三次。并且同批次公告出让的土地已挂牌文件交易的，应当确定共同的挂牌起止日期；以拍卖方式交易的，连续集中完成拍卖合同。这一政策旨在贯彻“房子是用来住的，不是用来炒的”定位及“稳地价、稳房价、稳预期”决策部署；减少土地公开出让过程中关联信息不充分带来的对市场预期的影响，纠正信息披露随意性、碎片化、不确定等不规范问题，减少市场主体由于无法掌握重要关联信息带来的无序竞争；让各类市场主体和消费者充分掌握信息，形成合理预期。

从效果来看，当集中供地以后，整个集中供地市场的热度更高，整个地价的溢价率更高，实现集中供地的城市土地出让金更高了，溢价更高了，并没有实现稳地价的作用。企业层面，政府的土地集中供应让企业抢先拿地的动机更加明显；并且这一政策并未给中小房企更多公平竞争的机会，土地最后往往集中在前五十的房企手中。这也使得开发投资、购置土地、施工和销售面积以及房价都同比下降，但是地价、土地出让金都有所上升。

（三）土地出让收入划转税务部门征收

这一政策使得原本只有地方政府征收的土地出让金转向税务部门征收，这也带来了三点影响：首先，土地出让金转向税务部门征收以后，土地出让收入和支出置于中央监管之下。不同于原来整个土地出让的收入征缴和支出成本由地方政府控制，其中地方政府存在大量的不规范行为，而这一政策的实施也使得地方政府相关的不规范行为明显减少。其次，避免地方政府将土地作为撬动金融系统的杠杆。最后，限房价不限地价，导致房企利润空间被压缩。

四、政策建议

调控政策和更好发挥政府在经济转型中的作用都是相对短期的政策安排，从根本上解决这一问题还需要找到一整套推动中国实现“以地谋发展”转型的重大政策安排。

（一）改变土地发动机功能，降低经济发展对土地的依赖性

第一，让发展需求决定土地供给，做到未来整个中国土地供应模式回归到以经济发展的需求决定土地供应量，改变土地计划供应的配置。第二，改变以土地指标作为推进区域发展战略的工具。中部崛起、西部开发、东北振兴等发展战略都配有大量的土地指标，但这些土地指标实际上对区域优化发展是不利的。第三，各类规划和试验区不以配土地指标为政策安排，要真正改变土地在经济增长中的发动机功能就应该对相关政策进行改革。第四，严格以规划调整扩增城市政府用地空间做法。控制地方政府通过规划不断调整，扩张城市空间范围、增加用地卖地空间的行为。

（二）实行土地结构改革，解决国民经济深层的结构性矛盾

第一，减少工业用地比重，在城市更新的过程中，推进更多城市进入内涵式发展的阶段，需要有相应政策设计来促进工业用地的转化用途，主要转化为居住用途和城市宜居空间的用途。第二，减少公共用地占比，增加城市生活和生态空间。将一部分公共用地调整为城市生活和生态空间，而且这些空间要调整在城市内部，使城市更加宜居和美好。第三，增加居住用地比重，取消商业用地硬性配套比例政策。商业用地配套的规定是硬性规定，这使得城市区域内的大量的商场已经过量，并且伴随着居住用地不足，所以应该取消商业用地硬性配套比例的政策。

（三）坚持市场在土地要素配置中的作用

第一，这一政策核心是改变住宅用地供给不足的制度和激励。在制度和激励上应该做出重大改变，使整个中国住房用地真正回归到“房住不炒”上。第二，重新评估集中供地政策的效果。集中供地更加强化了政府行为，只有市场主体才能更明确的了解市场中的供求状况，所以政府在整个供地市场中的作用应该摆正，不能出现供地中排斥市场的行为。第三，完善供地市场化机制，强化市场供求信号，减低政府供地信号。

（四）成立国有土地经营公司，实现对土地增值收益的价值捕获

对中国来讲，下一步面临的是城市更新和城市质量的提升，前面采取的一系列政策带有很强的釜底抽薪的性质，使整个中国告别“以地谋发展”模式，但这些措施也值得商榷。我们需要找到整个中国在城市更新和质量提升中，土地价值增值的捕获。可以考虑将国有土地所有权设置在市县政府，成立市县政府国有土地经营公司，从原来的卖地转向土地经营。并且保证土地增值收益归政府。

另一方面，由土地公司作为融资主体，实现土地融资功能。在城市发展中，中国土地资本化和土地的融资功能是非常重要的。在成立国有土地经营公司以后，由土地经营公司作为主体来实现土地融资的功能。

（五）加大都市圈和城乡融合区的土地改革创新

第一，在都市圈的规划尺度方面，应打破行政规划尺度。传统的行政规划以自身经济发展为中心，不符合未来发展趋势。第二，在未来城市发展中，土地的指标和相关功能应该以都市圈为单位来配置，打破之前的行政规划。第三，建立都市圈内土地发展权补偿机制。都市圈下各类土地用途不同，对于那些GDP创造能力有限的可以进行土地发展权补偿。第四，城乡融合区的土地制度改革。中国土地制度的改革，都市圈是规划和功能大尺度的配置，城乡融合区则是推进中国城乡一体中土地权利统一、在用地空间上保持全面平等的土地制度的改革。这就是我们讲的城乡统一的土地市场，不同权属的土地权利平等和城乡发展权利平等。

论坛第二单元，关于我国近期出台的三项土地政策（取消土地抵押融资、集中供地、土地出让收入划转税务部门）的影响问题，各位专家发表了自己的观点并提出了相关的政策建议。

中国人民大学经济研究所联席所长、教授，中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长毛振华认为，“以地谋发展”具有中国特色，是诞生于中国国情下的客观结果。这一发展模式对于我国经济的发展起到了积极的作用。由于土地的最终处置权在国家，我们的大型设施、公共项目用地就得到了很大的法律保障，所以我国的高铁等重要基础设施建设得到了快速发展。此外“以地谋发展”土地收益是政府重要的收入来源，特别是地方政府，土地出让也成为地方政府在早期举债的重要的物质基础。但是这一发展模式的弊端显而易见，政府控制土地使得这一资源不能很好地实现市场化，并且对我国市场体制的形成形成了很大的掣肘作用。并且这也使得部分政府对土地资源过度依赖，导致有些地方盲目投资，盲目建设。

我们应该探讨现存土地制度随着现在的形势发展应该有一些重要的调整，这样进一步来适应未来社会主义市场经济体制的完善、未来经济建设，来适应提高人民生活水平的需要。2016年规范土地抵押政策，一方面堵住了地方政府隐性负债的“后门”，另一方面也为地方政府发债提供了更为合理的途径。应运而生的土储专项债纳入预算，便于管理，降低了成本，从而可以更好地控制政府债务的规模、理清政府的债务渠道、降低政府债务风险。但是由于各地方政府土地储备规模已经非常巨大，所以国家也相继提出专项资金不得用于土地储备相关项目等政策。现在地方政府需要做的是对土地存量进行调整，一方面可以尝试将工业用地转变为住宅用地，另一方面可以采取合作的方式对现有土地及其上面的建筑物进行重新清理。

中国人民大学公共管理学院副院长丰雷分别对三项土地政策的影响进行了阐述。

首先是2016年规范土地抵押后对地方政府债务的影响。 2016年以来中央出台了一系列政策来规范土地抵押，这些政策的影响主要体现在两个方面：从直接影响来看，在地方政府债务的规模总量和结构质量方面，如果这一系列政策能够得到有效实施，并且相关的配套政策能够长期保持下去，就能够抑制地方政府隐性债务的增长和投资冲动，同时优化地方政府债务结构，优化债务质量，降低系统性风险；从间接影响来看，这一系列政策会使得土地功能发生变化，进而对经济增长模式产生影响。

其次是住宅用地集中供应对土地市场和房地产市场的影响。自然资源部于2021年2月颁布了集中供地政策，这一政策其实是住宅用地分类调控系列政策中的一环。这一政策的影响主要包括两个方面。第一，这一政策是我国供地制度改革的深化，也是供地政策制定和实施的精细化。它将原来相对分散的、无序的供地导入到有序的轨道上来，与科学编制实施供地计划和供地信息透明公开这两项政策密切相关。第二，这一政策对于土地市场、房地产市场以及房价和地价的影响还需要进一步观察。

最后是土地出让收入划转税务部门的影响。这项政策的要点在于仅改变征管部门，不改变其他方面，短期影响有限，长期影响主要体现为三个方面：一是土地出让收入征管制度的变化，使得征管更加规范和高效；二是土地出让收支的透明度也会增加，中央部门掌握信息更加充分，有利于降低监管成本，提高中央财政整体的统筹能力，强化国家能力建设；三是可以更好地实现专款专用。

总体来看，我国近期出台的三项土地政策是一个整体和系统，如果这些改革措施能够与土地要素市场化改革和城乡二元土地制度改革较好地协同起来，那么就有利于未来建立起更为包容的土地制度，进而真正形成高质量发展的新模式。

南京大学商学院教授、经济增长研究院院长沈坤荣认为规范土地抵押有利于遏制隐性债务增量、清理规范地方融资平台。沈坤荣指出，规范土地抵押会对地方政府显性债务和隐性债务同时产生影响。第一，地方政府显性债务方面，一是更加透明化和正规化，二是加强了对于地方政府债务的管理。第二，地方政府隐性债务方面，一是遏制隐性债务增量，二是有助于清理规范地方融资平台公司。

住宅用地集中供应目的之一就是合理增加住宅用地供应，充分披露住宅用地供应信息，减少土地公开出让过程中的不规范问题。它的影响主要体现在以下四点：第一，有助于稳定市场预期；第二，降低了房地产企业的机会主义倾向；第三，不同城市之间以及城市内部的土地市场分化加剧；第四，重点城市的成交楼面均价提高。

土地出让收入划转税务部门的短期影响相对有限，而从长期来看，更加及时、全面、精准地掌握土地出让收入的规模、收支结构、补缴土地出让金行为、改变用地性质、划拨转出让、增加容积率、改变土地使用途径等关键信息，对于遏制土地出让金的过快增长，重塑央地财政关系，促进地方政府的财政体制改革，都具有非常重大的意义。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭认为，短期内这些政策的调整可能不会有实质性的影响，甚至有时候会出现一些事与愿违的结果。比如规范土地抵押导致各地政府增加土地供应、地方债务增加，并且住宅集中供地也没有有效地遏制地价上涨，但是从中长期的角度来讲，这可能为下一阶段出台一些更加重要的中央层面的制度改革提供了基础。比如接下来有可能出现的税收结构的调整，这些政策可能为物业税、财产税的推出提供一些制度上的准备。如果放在更长的历史时期，也许今天所看到的这些阶段性改革的重要意义能够凸显出来。

将中国的土地制度、房地产市场跟债务问题做一个系统性的分析，可以将其聚焦在两个层面、三个问题。所谓两个层面，分别是中央政府层面和地方政府层面。三个问题分别出现在空间错配、用途结构和城市内部空间结构这三个问题上。对于空间错配问题，未来中央在配置建设用地指标时，需要让建设用地指标的配置和人口流动方向高度匹配起来；对于土地用途结构问题，需要着手做好土地用途规划制度改革、政府税收激励调整以及空间结构改善；在城市内部空间结构方面，需要做好规划，关注旧城改造成本及相关的维护成本。

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